經(jīng)過新世紀(jì)以來20多年的快速發(fā)展，中國國情水情發(fā)生了深刻變化。當(dāng)前，中國水利已經(jīng)站在新的歷史起點(diǎn)上，進(jìn)入“水利全面協(xié)調(diào)發(fā)展期”。中國水利發(fā)展的新階段呈現(xiàn)出一系列新的特征，特別是大部分水利發(fā)展指標(biāo)進(jìn)入快速增長的未期，同時初步建成了現(xiàn)代水治理體系。這一轉(zhuǎn)變具有重要戰(zhàn)略含義，說明我國治水矛盾已經(jīng)發(fā)生重要轉(zhuǎn)化，要求水利工作積極轉(zhuǎn)換動能，通過提質(zhì)升級推動水利高質(zhì)量發(fā)展。

中國水利發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入新階段

科學(xué)認(rèn)識水利發(fā)展階段的變遷規(guī)律，準(zhǔn)確判別水利發(fā)展所處階段，對于水利戰(zhàn)略選擇具有重要意義。10年前，受水利部發(fā)展研究中心委托，清華大學(xué)國情研究院承擔(dān)了2010年水利重大課題“水利發(fā)展階段研究”。該課題對水利發(fā)展階段提出了系統(tǒng)的理論認(rèn)識，認(rèn)為水利發(fā)展主要受經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展伴隨的需求結(jié)構(gòu)牽引，包括安全性需求、經(jīng)濟(jì)性需求和舒適性需求3個層次（見圖1）。

“安全性需求”最為基礎(chǔ)，然后是“經(jīng)濟(jì)性需求”，最上端是“舒適性需求”。伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和居民收入水平的提高，三類需求的增長呈現(xiàn)出不同的增長特性。對于安全性需求而言，其經(jīng)濟(jì)學(xué)特性為必需品；對于舒適性需求而言，其經(jīng)濟(jì)學(xué)特性為奢侈品；經(jīng)濟(jì)性需求的經(jīng)濟(jì)學(xué)特性介于必需品和奢侈品之間。三類需求隨時間的變動趨勢，可以描述為“S”曲線，即初始彈性增長較快，到一定階段之后開始放緩（見圖2）。安全性需求曲線、經(jīng)濟(jì)性需求曲線與舒適性需求曲線分別對應(yīng)于D1、D2和D3。

安全性需求、經(jīng)濟(jì)性需求和舒適性需求的結(jié)構(gòu)變化，決定了水利發(fā)展會隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展發(fā)生階段性的演變。根據(jù)世界銀行的低收入、下中等收入、上中等收入和高收入的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平分組，從理論上看，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提升，水利發(fā)展階段依次為：第I階段，安全性需求主導(dǎo)的階段；第階段，經(jīng)濟(jì)性需求快速增長的階段；第山階段，三種需求同時持續(xù)增長的階段；第IV階段，舒適性需求成為主要新增需求的階段）。

根據(jù)上述理論框架和中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)程，可以將中國從1949年到2050年的百年水利現(xiàn)代化征程劃分為五大時期和七個階段，如表1所列。

2011-2030年，是中國從中等收入向高收入過渡的時期，是中國水利發(fā)展的第四時期，這個時期水利發(fā)展的需求特征是安全性需求、經(jīng)濟(jì)性需求和舒適性需求均持續(xù)增長，各類水利供給迅速擴(kuò)大，水利供求差距快速縮小，可以稱為“水利綜合治理時期”。

同時，2021-2030年是水利發(fā)展的第六個階段，是“水利全面協(xié)調(diào)發(fā)展期”。

從當(dāng)代中國水利發(fā)展的整個進(jìn)程來看，2021年是一個重要的時間節(jié)點(diǎn)。這類似于之前的1998年以及2011年，都是水利發(fā)展新階段的重要時間節(jié)點(diǎn)。1998年，我國發(fā)生了全國范圍的特大洪水，催生了新世紀(jì)治水新思路，開啟了中國從傳統(tǒng)水利向現(xiàn)代水利的轉(zhuǎn)型，中國水利進(jìn)入到第四個階段，即“水利改革發(fā)展轉(zhuǎn)型期”。

2011年，中央一號文件《加快水利改革發(fā)展的決定》發(fā)布，大大加快了水利現(xiàn)代化的進(jìn)程，中國水利進(jìn)入到第五個階段，即“水利加快發(fā)展黃金期”。

2021年，中國水利進(jìn)入到第六個階段，即“水利全面協(xié)調(diào)發(fā)展期”。經(jīng)過新世紀(jì)以來20多年大規(guī)模的水利建設(shè)，中國水利供需突出的矛盾已經(jīng)大大緩解，中國國情水情發(fā)生了深刻變化。2021年，中國經(jīng)濟(jì)站在人均GDP突破1萬美元和達(dá)到世界平均水平的新起點(diǎn)上，開始全面向高收入國家過渡，預(yù)計到2035年人均GDP再翻一番，達(dá)到中等發(fā)達(dá)國家水平，基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化。很顯然，目前中國水利已經(jīng)站在一個新的歷史起點(diǎn)上，進(jìn)入到一個新的發(fā)展階段。

中國水利發(fā)展新階段的重要特征

中國水利發(fā)展進(jìn)入新階段，呈現(xiàn)出一系列新的階段性特征。

第一個特征是大部分水利發(fā)展指標(biāo)進(jìn)入快速增長的末期。類似于圖2，各項水利指標(biāo)的發(fā)展進(jìn)程是一條“S”曲線，橫軸為時間，縱軸為發(fā)展水平，在初始階段水利發(fā)展的增長較快，到一定階段后開始放緩，“S”曲線的中間有一個重要拐點(diǎn)，即增長速率由快轉(zhuǎn)慢的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。目前，一些水利發(fā)展指標(biāo)已經(jīng)進(jìn)入“S”曲線中的增長未期，也就是已經(jīng)邁過了“S”曲線增長由快至慢的拐點(diǎn)，個別指標(biāo)甚至已經(jīng)進(jìn)入零增長或負(fù)增長階段。

第二個特征是安全性需求增長日趨緩慢。經(jīng)過70多年的大規(guī)模水利建設(shè)，我國已經(jīng)建成了相對完善的防洪工程體系，水旱災(zāi)害的相對損失不斷下降。目前，我國水旱災(zāi)害的經(jīng)濟(jì)損失占經(jīng)濟(jì)總量的比重已經(jīng)下降到0.2%，已經(jīng)提前達(dá)到發(fā)達(dá)國家的保障水平（0.5%）。反映在水利發(fā)展指標(biāo)上，水庫數(shù)量、水庫庫容量、水閘數(shù)量、防洪工程投資、城市用水普及率、水電發(fā)電裝機(jī)容量等指標(biāo)的增長率已經(jīng)很低。當(dāng)然，我國的水安全在新階段面臨著一些新的問題，比如氣候變化帶來的新的水災(zāi)害風(fēng)險，超大城市的防洪排澇問題，以及都市圈的防洪保障問題，需要通過進(jìn)一步加強(qiáng)水安全保障來回應(yīng)。

第三個特征是經(jīng)濟(jì)性需求增長明顯放緩。我國的水能資源開發(fā)率已經(jīng)超過50%，水電開發(fā)增長逐步趨緩。全國及部分省份的用水總量已經(jīng)進(jìn)入零增長或負(fù)增長階段。全國用水總量在2013年達(dá)到6183.4億立方米的峰值，隨后出現(xiàn)逐年下降的趨勢?？紤]到中國人口增長率不斷趨緩，全國總?cè)丝诳赡芗磳⑦M(jìn)入負(fù)增長階段，全國用水總量的下降趨勢不太可能從根本上逆轉(zhuǎn)，這意味中國的“水達(dá)峰”可能已經(jīng)出現(xiàn)，而目前全國的供水能力已經(jīng)遠(yuǎn)大于用水總量。從用水結(jié)構(gòu)來看，全國農(nóng)業(yè)用水2013年以來持續(xù)下降，全國工業(yè)用水總量2011年以來持續(xù)下降。從分省用水量來看，上海、浙江、河北等12個省份已出現(xiàn)用水總量下降的趨勢。

此外，水利投資總量近幾年也有所下降。

第四個特征是舒適性需求仍然快速增長。目前，在水利發(fā)展的三類需求中，只有“舒適性需求”仍然處于快速增長階段，即增長率持續(xù)大于零。這表明人民群眾在中等收入階段，對更好的水質(zhì)、更優(yōu)質(zhì)的水服務(wù)和更優(yōu)美的水生態(tài)環(huán)境存在爆發(fā)式的需求。水利發(fā)展的需求結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化，需求結(jié)構(gòu)升級的趨勢非常明顯，要求水利工作及時回應(yīng)這一重大變化。

第五個特征是初步建設(shè)成現(xiàn)代水治理體系。2011年中央一號文件《加快水利改革發(fā)展的決定》指出，到2020年基本建成四大體系：一是防洪抗旱減災(zāi)體系；二是水資源合理配置和高效利用體系；三是水資源保護(hù)和河湖健康保障體系；四是有利于水利科學(xué)發(fā)展的制度體系。經(jīng)過過去10年的奮斗，上述4大體系已經(jīng)初步建成，形成了中國特色的水治理體系。比如，建成了有利于水利科學(xué)發(fā)展的制度體系，以三條紅線、河長制為代表的制度創(chuàng)新，為現(xiàn)代水治理體系的形成提供了重要制度支撐。

第六個特征是數(shù)字革命為水利發(fā)展提供了新動能。中國是從新世紀(jì)之初開始將信息技術(shù)全面應(yīng)用于水治理，以黃河水利委員會在2001年啟動的“數(shù)字黃河”工程為發(fā)端，目前全國各大流域管理委員會都建成了信息系統(tǒng)平臺，信息技術(shù)已經(jīng)被全面用于防洪、供水、水質(zhì)監(jiān)測和取用水監(jiān)管。近年來，隨著數(shù)字技術(shù)革命的到來，人類已經(jīng)進(jìn)入到新的數(shù)字時代，以移動互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算和人工智能為代表的數(shù)字技術(shù)為治水提供了新途徑，需要將現(xiàn)有的治水技術(shù)進(jìn)一步向智慧水利升級，建設(shè)與數(shù)字時代相適應(yīng)的數(shù)字治水體系。

水利發(fā)展進(jìn)入新階段的戰(zhàn)略含義

中國水利發(fā)展進(jìn)入新階段，及其呈現(xiàn)出的一系列新特征，具有重要的戰(zhàn)略含義。

第一，我國水利需求結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化。過去20多年，我國水利事業(yè)的高速發(fā)展存在多重驅(qū)動力，受益于安全性需求、經(jīng)濟(jì)性需求和舒適性需求都有快速增長。未來隨著安全性需求和經(jīng)濟(jì)性需求的增長放緩，舒適性需求的相對地位上升，水利供給策略和資源配置也需要作出相應(yīng)調(diào)整。例如，需要加大水系景觀建設(shè)力度，不斷提高城鄉(xiāng)供水品質(zhì)，提供優(yōu)質(zhì)多樣的水文化服務(wù)，滿足人民群眾快速增長的水利舒適性需求。

第二，我國治水矛盾已經(jīng)發(fā)生重要轉(zhuǎn)化。經(jīng)過20多年大規(guī)模的水利建設(shè)特別是工程建設(shè)，我國治水主要矛盾從人民對除水害興水利的需求與水利工程能力不足之間的矛盾，已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民對水資源水生態(tài)水環(huán)境的需求與水利行業(yè)服務(wù)能力和監(jiān)管能力不足之間的矛盾。人民群眾對水利提供的產(chǎn)品和服務(wù)的期待，從過去的“有沒有”轉(zhuǎn)向了“好不好”。如何快速提升水利管理能力和服務(wù)能力，成為響應(yīng)新治水矛盾的關(guān)鍵。

第三，水利發(fā)展的重心需要轉(zhuǎn)向綜合治理。我國水利工作長期以水利工程的建設(shè)和管理為重心，隨著水利需求的變化和治水矛盾的轉(zhuǎn)化，水利工作需要更加著眼于綜合運(yùn)用多種手段，包括管理、制度、法規(guī)、工程、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)等途徑，全面提升水治理體系和水治理能力。在我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)日益成熟的背景下，水利部門可以更多運(yùn)用法治思維、政策工具和經(jīng)濟(jì)手段。

第四，水利發(fā)展需要積極應(yīng)對動能轉(zhuǎn)換。在水利發(fā)展的新階段，初級要素投入、人力資源配置、工程項目建設(shè)、水利投資等傳統(tǒng)動能不斷減弱，水利發(fā)展需要尋找替代的新動能，這就需要順應(yīng)時代發(fā)展潮流，通過轉(zhuǎn)換發(fā)展動能推動水利供給升級，包括生態(tài)環(huán)境建設(shè)、社會管理、文化運(yùn)營、技術(shù)升級、設(shè)施更新，關(guān)鍵是大幅度增加各類創(chuàng)新要素驅(qū)動，充分利用市場機(jī)制，用好數(shù)字技術(shù)的新動能。

第五，水利發(fā)展導(dǎo)向更加強(qiáng)調(diào)服務(wù)性和人民性。我國全面建成小康社會之后，水利工作需要為人民提供高質(zhì)量和高品質(zhì)的產(chǎn)品和服務(wù)。人民群眾需要安全感，也需要獲得感和幸福感。水利部門在為國民經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供基礎(chǔ)支撐的同時，需要全面建設(shè)“服務(wù)型政府”，與相關(guān)部門和行業(yè)深度融合，協(xié)同提升人民群眾的獲得感、幸福感和安全感。人民對美好生活的向往就是水利工作努力的方向，積極推動水利以安全放心、集約高效、舒適宜居、潔凈優(yōu)美、文明和諧為特征的高質(zhì)量發(fā)展。

第六，通過提質(zhì)升級推動水利高質(zhì)量發(fā)展。我國水利發(fā)展進(jìn)入新階段，要求水利發(fā)展轉(zhuǎn)換發(fā)展方式，全面推進(jìn)水利高質(zhì)量發(fā)展。主要途徑是將創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，深度融合于水利工作的各環(huán)節(jié)各方面，滿足水利發(fā)展新階段的社會需求，適應(yīng)新的治水矛盾。通過理念轉(zhuǎn)變、管理變革、工程建設(shè)、技術(shù)升級、法規(guī)完善等舉措，全面升級水治理體系，提升水治理能力，開創(chuàng)高質(zhì)量發(fā)展治水新格局。